界定与任用外事军官的五大法则

柯林斯(John Collins)上校曾在美陆军服役，经历过三场战争，最终成为一位备受推崇的军事战略学家。他创立的军阀圈(Warlord Loop)在线论坛，至今仍是相当活跃的国防安全智库。1987年，柯林斯针对特种作战部队提出五大「法则」。藉此，柯林斯界定出特种作战部队的原则与特性，跳脱出传统大规模部队的错误认知。然而，外事军官(Foreign Area Officer, FAO)则是另一个常被误解的军事专业，但若能探渊索珠亦将俾益良多。由此可见，在外事军官的未来发展面临争议之际，法则愈发重要。

在2022 年版的阐述中，美国国防部第1315.17号指导文件《军事部门外事军官规划》(Military Department Foreign Area Officer FAO Programs)扼要地将外事军官定义为「具备广泛军事技术与经验的军官，拥有政军事务的专业知识；了解他们所驻地区与国家的政治、文化、社会、经济及地缘情况；精通其专业领域中至少一种主要语言的专业能力」。外事军官替美国国防部—地球上最强大的单位掌舵外国事务。因此，外事军官实际上就是五角大厦的外交官。

尽管外事军官也服役于作战司令部(Combatant Command)、军种组成司令部(Service Component Command)、美国各军种单位、联合参谋及其他政策职位，但他们最广为人知的是任职于驻外使馆担任武官与安全合作官员。高层领导人必须了解外事军官所扮演的角色与能力，才能有效部署这些训练有素的军官，达到最大战略效果。

2022年，美国国防部第1315.20号指导文件《美国国防部外事军官规划管理》(Management of the DOD Foreign Area Officer Program )有意扭转典范，企图降低区域专长的重要性，认为外事军官应具备更广泛的能力与角色。这份指导文件将外事军官视为「战略效果的推动者」(Strategic Effects Operator)，跳脱专攻区域事务的传统角度，代之以「跨区域」、「多领域」及「多功能」等广泛性字眼自居。此等改变反映出主张广泛型外事军官的声浪逐渐扩大，对语言的价值与区域专长等应有技能提出质疑。此外，这些声浪不断提倡外事军官军官团应该有更多机会成为将级军官，并增加外事军官在美国各军种单位的能见度。

外事军官藉由军售高峰会建立人脉网络，深植反恐应变能力。(Source: US DoD/Christopher Lynch)

语言在国际关系领域中具有显而易见的固有价值，但这却造成认为外事军官应是广泛型而非专业化的人士提出反对。一份研究报告便扬言「外事军官不需要语言训练提升工作效果」，轻视地将语言仅列为可有可无的「辅助工具」。这种说法长期存在，无视美国国防分析研究所(Institute of Defense Analyses, IDA)曾针对外事军官规划提出整体报告，强调「精通语言、熟悉地区、深谙文化的军官」将提供重要的战略价值。反对人士忽视语言与有经验的区域专长，主张外事军官的真正技能在于熟悉跨部门协调与安全合作事务。虽然这些技能的确是外事军官的部份专业工具，但惟有更卓越超群的外事军官才能迈向全球部署之路。

随着语言被贬低为仅是配件，外事军官着重区域专长的定位也成为攻击焦点。批评者质疑着重区域专长无法跟上全球化的威胁。另一些人则深信，外事军官若在其专业领域外工作，也能拥有「快速掌握双边关系的技能与经验」。当这些毫无根据的说法重新界定外事军官该有的工作技能，美国非洲司令部(Africa Command, AFRICOM)前司令沃德(William“Kip” Ward)备役中将也公开强调必须「让外事军官变得更加通用」，才能解决「升任上校以上军官机会有限的问题」。对于许多企图心十足的外事军官来说，这个概念提供了机会，让他们可能升任过去望尘莫及的将官位置。对美国各军种单位来说，这个概念也让外事军官可以被广泛运用于各军种的优先事务，不必承担管理区域专长的重担。

虽然这种说法吸引力十足，但这种战略运用将付出代价。就战略价值而言，广泛型外事军官不能与区域专长之外事军官一概而论。支持广泛型外事军官的人士鼓吹应具备适应能力、跨部门协调能力及各种文化意识。然而，实施广泛型外事军官将削弱美国国防部对国际安全环境的理解，并降低其形塑战略的能力。

2016年1月26日，时任少将的美海军军令部长办公室国际交流事务主任史考尔(Todd Squire)在联合外事军官课程上讨论安全合作议题。(Source: US Army/Patrick Bray)

在此提供五大法则，是理解与建立有效外事军官规划的基石。第一，外事军官熟悉和平与战争间之灰色地带，且美国的对手亦偏向于灰色地带与美国竞争。第二，外事军官拥有在其所驻地区内珍贵的人脉网络。第三，外事军官拥有无可比拟的地缘政治解读与军事专业素养。第四，外事军官得益于深厚的文化底蕴与语言知识以强化沟通能力。最后，即外事军官由美国各军种进行训练与管理，但他们的本质仍是联战与跨部门军官。

◎五大法则

一、外事军官在和平与战争间之灰色地带最为有效：在中共的《超限战：对全球化时代战争与战法的想定》中，共军乔良大校与王湘穗大校提，「新的战争原理」包括「用一切手段，包括武力和非武力、军事和非军事、杀伤和非杀伤的手段，强迫敌方接受自己的利益」。同样的，俄军过去20年也着重在战争的门坎之下与西方争夺胜利。有些人误以为以大国竞争的角度订定国防战略，意味将回到与竞争对手爆发大战的时代。虽然此为不乐见之结果可能存在，但大国竞争更可能以利用叛军对抗政府、代理人战争及各国合纵连横的方式显现。外事军官可专门应对这些挑战，尤其在没有美军驻军的国家中别具价值。

外事军官在灰色地带能发挥绝佳效果，可以促进军售与战训，使美国成为关键国家与地区首选的安全伙伴。举例来说，驻外的外事军官在日本采购F-35战斗机，以及俄罗斯侵略乌克兰前交付乌克兰标枪飞弹等协商事务上扮演关键角色。外事军官也在《驻军地位协议》(Status of Forces Agreement)与《物品劳务相互支持协议》(Acquisition and Cross-Service Agree ment )谈判中举足轻重，替美军军力投射提供条件。此外，外事军官培养与维系了应对恐怖分子与犯罪组织的跨国网络，相关组织在全球化下更加獗。外事军官曾积极穿梭于跨部门单位与哥伦比亚政府，透过哥伦比亚计划(Plan Columbia)支持哥伦比亚国防部打击三个遭点名的恐怖组织：包括哥伦比亚联合自卫队(Autodefensas Unidas de Colombia, AUC)、哥伦比亚革命武装力量(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC)及哥伦比亚民族解放军(Ejército de Liberación Nacional, ELN)。这些作为最后迫使哥伦比亚联合自卫队、哥伦比亚革命武装力量及哥伦比亚政府谈判和平协议。

进阶语言测试研讨会(Advanced Language Testing Seminar)是与会人员精进语言能力、了解他国历史人文的重要管道。(Source: US DoD/Karl-Heinz Wedhorn)

二、人脉网络必须在危机发生前建立：许多国家往往在突发事件中成为国际焦点。2009年，洪都拉斯总统遭流放，该国瞬间登上新闻头条，引起白宫关注。当时很难想象一个中美洲小国会掀起如此巨大的波澜。同样地，2008年，当俄军侵略南奥赛提亚(South Ossetia)与阿布哈兹(Abkhazia)时，乔治亚共和国(Georgia)—距离1万2,000公里远外的高加索地区—顿时成为重大国际危机场景。在这两大事件中，外事军官早已有备而来，并运用其人脉网络传递消息给决策人士，就地展开协商作业，提供可行的应变方案。外事军官长年在军事国防领导人、安全事务思想家、政与经济菁英，以及其它具影响力的人士间建立强韧的人脉关系。外事军官—驻扎于大使馆、主要司令部及跨部门群体—提供强大的人脉网络，确保美国国防部政策目标之遂行。建立这些人脉网络并非一朝一夕，而是经年累月培养而成。

三、外事军官是区域专家而非广泛型人才：成为外事军官必须经过一系列扎实训练，包括语言训练、取得国际关系硕士学位及在专长地区受训建立特殊专业。在训练过程中，外事军官会游历各国、使其能更加了解该区域的政策议题、安全挑战及国防机构。一旦受训完成，外事军官将更有底气与外国军事领导人、美国国务院同仁及美国高层决策人士打交道。虽然少数会晋升将官—这需要广泛的知识与理解力—但多数人的军旅生涯仅止步于校级军官。事实上，与其说晋升机会受限是一种缺憾，不如说是外事军官培训规划的特色，因为他们被鼓励要直言不讳。美陆军文德曼(Alex Vindman)中校在美国国安会任职期间，便充分彰显外事军官述说实情的专业与职责。文德曼愿意置个人升迁机会于度外，并拥护他所相信的政策，是美国的福祉，亦是外事军官的核心价值。

四、语言与文化提供外事军官特殊管道：外事军官至少会说一种以上的地区语言。语言习得是培训规划里至为关键的一部分，必须投入大量时间与资源才能达到专业等级。但这不仅仅是为了简单沟通，更是了解当地文化思维与价值观的关键。在多语环境中，精通一种或二种语言有助培养珍贵的洞见，并拓展外事军官所在地区里的人脉网络。如同曼德拉(Nelson Mandela)所言：「用对方听得懂的语言沟通，可以增进理解，但若用对方的母语沟通，将能扣人心弦。」虽然外事军官经常被当成口译员，但实则不然，口译是另一项专业技能。然而，唯有透过有效沟通才能在他国事务中获得佳绩，这也是外事军官在语言与文化上的基本课题。

外事军官能够在大使馆与作战指挥部担任政策顾问。图为美国驻乌兹别克大使馆。(Source: U.S.Embassy in Uzbekistan)

教父级的外事军官沃尔特斯(Vernon Walters)曾说：「世界上大多数人都会被人际关系，以及被友好或敌对的个人观感所感动。」因此，吾人必须了解「他人的历史、文学、文化甚至诗词；简言之，必须了解形塑对方的一切事物」。017年，美国政府问责署(Government Accountability Office)针对国务院外国事务官(Foreign Service Officer, FSO)的一份报告指出，「有效推展外交工作必须用对方的语言与东道国的对谈人及当地人民清楚且有说服力的进行沟通。」这份报告进一步强调，「外国语言是(外国事务官)推展美国外交政策的关键技能。」外事军官在美国国防部的特殊之处，在于他们了解所驻地区的语言与文化生态体系—用来更有效地展国防优先事务。因此，美国可在有派驻外事军官的国家，取得较佳的管道及长期的立足点。

五、外事军官由美国各军种选拔，但于联战与跨部门单位执行任务：不同于美国国务院的外国事务官，外事军官于原军种单位展开职涯，并担任战术级军官。外事军官相对于其它单位的相对应人员拥有一项特殊优势—他们早已具备与外国军官沟通所需的战术基础。

例如，美陆军外事军官是在他们的原军种单位服役约十年后才获得选拔。外事军官申请受训规划时必须先展示战术层级的能力。一旦受训结束，外事军官主要服役于联合部队。各军种一般而言是培养外事军官，供联合部队或跨部会单位使用。

然而，美国各军种数次有意将外事军官纳入各自的战术单位与组织结构。例如，外事军官之前被联合战备整备训练中心(Joint Readiness Training Center)运用为文化专家，或是被调派全球个别增员至战术单位任参谋职务。2013年，美国国防分析研究所的一份研究报告便强烈建议避免在角色上误用外事军官，因为「这将削弱外事军官的区域特殊专长，包括语言流畅度」。由于外事军官是从军中途展开职涯，相比于外国事务官的任用空间较小，因此更应避免此类情形发生。

事实上，外事军官不应该派驻于美陆军师、船舰上或战斗机中队。相对的，外事军官在大使馆、作战司令部更能发挥政策顾问的角色。如同运用美陆军特种作战部队训练伙伴国当地友军时，更可以发挥潜能。外事军官在所驻地区可运用他们的能力发挥呈指数增长的效果。当外事军官被调离专长地区，无法运用他们的语言能力与长期培养的区域人脉，他们根本无法施展在所驻地区所能发挥的战略影响力。

◎未来方向

如同任何单位与武器系统，当运用外事军官时，资深领导人必须了解其优势与限制。外事军官的政策与运用必须坚守五大法则。正如美国国防分析研究所提出的看法，外事军官的管理不当「将削弱国防部与各军种在外事军官技能获得与发展上的投资回报。」跨区域的任务派遣必须出于实际所需，而非出于刻意安排。不是每位外事军官都像沃尔特斯一样具备多语言、跨文化能力。那些具备将官潜力的外事军官应该被视为特例，相关人力资源的优化，不应用来创造机会让所有外事军官皆成为将官。为了应对全球威胁与支持全球战役计划，较有效的方式应该是恢复畅通外事军官的全球沟通平台，进而增加跨责任区域的合作机会。

当五大法则获得充分考虑，美国国防部将可提升外事军官的运用效能，并透过少数高度专业的军官获得出人意料的战略效果，进而以最小规模的军力部署，经济实惠地达成作战任务。当前的全球安全环境的特征是修正主义势力的崛起、挑战者的出现及日渐强大的跨国威胁，极大化外事军官的战略价值已刻不容缓。

作者简介

Michael L. Burgoyne为美陆军备役上校，是亚利桑那大学(the University of Arizona )执行助理教授。撰写文章时仍在伦敦国王学院(King’s College London)攻读博士学位。

Albert J. Marckwardt为美陆军备役中校，于约翰霍普金斯大学(The Johns Hopkins University)前瞻国际研究学院(School of Advanced International Studies)担任联合管理教职人员与讲师。